Zagrożenia wynikające dla Polski z podpisania nowej umowy klimatycznej na Konferencji COP 21 w Paryżu

1. Projekt porozumienia paryskiego

Sporo opinii dotyczących konferencji COP 21 w Paryżu wyraża nadzieję na dobre porozumienie klimatyczne które ma ustanawiać ambitne cele i porównywalne obciążenia. Te nadzieje jednak nie odnoszą się do tego co zostało położone na stole negocjacyjnym. Takim konkretem jest projekt umowy paryskiej z 23 października¹ 2015.

Projekt ten wskazuje zamiary głównych interesariuszy porozumień globalnych. Jego analiza pozwala właściwie zidentyfikować i ocenić główne elementy i strukturę rozwiązań, które będą dyskutowane w czasie konferencji. Jest także pomocna do określenia tego, na co polscy negocjatorzy mogą, a na co nie powinni się zgodzić na konferencji COP 21 w Paryżu. Przeprowadzona przez autora analiza wskazuje, że spora część zapisów zawartych w projekcie budzi poważne obawy, a ich przyjęcie przez Polskę może stanowić ogromne zagrożenie dla naszego kraju.

2. Najważniejsze zagrożenia dotyczące porozumienia paryskiego

Projekt nowego porozumienia ma charakter umowy międzynarodowej. W dokumencie o objętości 31 stron wydzielono 26 artykułów oraz rodzaj preambuły składającej się z 15 punktów. W projekcie występuje wiele zapisów o charakterze opcjonalnym, co jednak nie przeszkodziło w identyfikacji przedstawionych poniżej kluczowych dla Polski treści.

Niezwykle restrykcyjne poziomy celów długoterminowych

W art. 3 ust 1 przedstawiono propozycje celów redukcji emisji w skali globalnej. Wśród trzech wariantów dwa zawierają cele sięgające 70% redukcji do roku 2050. Wariant 3 natomiast proponuje ustanowienie celów co najmniej 40-70% lub 70-95% do roku 2050 oraz zerowe wartości emisji netto w okresie 2060 - 2080.

Są to propozycje, których skala restrykcyjności budzi zdumienie i przekracza to co było dotychczas deklarowane nawet w celach polityki UE. W kontekście celów globalnych dotychczas najbardziej ambitnym celem był poziom 50% redukcji emisji do roku 2050, który wymagał od krajów rozwiniętych 95% redukcji. Obecne propozycje nie mają żadnego uzasadnienia ani w badaniach klimatycznych, ani w badaniach wykonalności tych celów i ich kosztów.

Utrzymany podział na kraje rozwinięte i rozwijające się oraz prawdopodobne przypisanie Polski do krajów rozwiniętych

Jednym z najważniejszych ograniczeń Konwencji Klimatycznej jest dokonany w niej podział na kraje rozwinięte oraz rozwijające się. Kraje rozwinięte w tym Polska zostały wymienione w Aneksie I Konwencji. Kraje nie wymienione w Aneksie I są traktowane jako kraje rozwijające się. Podział ten ma ogromne konsekwencje dla zobowiązań poszczególnych krajów. W Protokole z Kioto jedynie kraje Aneksu I miały obowiązek redukcji emisji. Dodatkowo kraje rozwinięte (z wyjątkiem krajów znajdujących się w okresie transformacji) zaliczone do Aneksu II mają obowiązek wspierania finansowego redukcji emisji w krajach rozwijających się. Podział ten, dokonany w 1992 roku nie odpowiada już obecnej sytuacji gospodarczej i jest bardzo krzywdzący dla Polski.

Aneks I zawiera jedynie 40 krajów, z czego 28 należących do UE. Spoza Europy na liście znajduje się jedynie 6 krajów: USA, Japonia, Kanada, Australia, Nowa Zelandia, Turcja. Do krajów rozwijających zaliczono m.in. tak zaawansowane gospodarczo jak Korea Płd., Izrael, Singapur, bogate kraje arabskie: Katar, Arabia Saudyjska, dynamiczne gospodarczo kraje Ameryki Płd.: Chile, Brazylia, Argentyna, Meksyk, a także RPA, Chiny i Indie. Znaczna część wymienionych krajów „rozwijających się” dysponuje wyższym produktem krajowym na osobę, niż Polska. Chiny zaś stały się największą gospodarką świata, a wraz z Indiami mają decydujący wpływ na emisje CO2.

Cały projekt umowy paryskiej oparty jest na podziale państw na kraje rozwinięte i rozwijające się oraz daje niemal pewność że Polska zostanie zaliczona do krajów rozwiniętych. Kraje rozwinięte w projekcie porozumienia mają znacznie większe wymagania odnośnie redukcji emisji, zaś kraje rozwijające się - łagodniejsze i w dodatku warunkowane uzyskaniem pomocy finansowej oraz technologicznej.

Prawdopodobne obciążenie Polski finansowym wsparciem krajów rozwijających się

W projekcie umowy jest wiele zapisów zobowiązujących kraje rozwinięte do wsparcia finansowego krajów rozwijających się. Przykładowo w Art. 6, ust 1-4 Option II jest zapisany wymóg zapewnienia przez kraje rozwinięte nowych, dodatkowych, adekwatnych, przewidywalnych dostępnych i trwałych środków finansowych dla krajów rozwijających się.

Środki te mają umożliwiać nie tylko redukcję emisji ale także adaptację do zmian klimat, transfer technologii, zwiększenie zdolności instytucjonalnej itp.

W art. 6, ust 8 jest mowa o Ekofunduszu Klimatycznym i kwocie minimum 100 mld USD rocznie od roku 2020. W kolejnym ust. 8 bis jest mowa o konieczności określenia jasnego podziału obciążeń pomiędzy krajami rozwiniętymi oraz mapie drogowej, określającej harmonogram przekazywania środków na wsparcie dla krajów rozwijających się.

Promowanie wprowadzenia ceny na dwutlenek węgla

Jest to jedno z najbardziej niebezpiecznych długofalowo postanowień. Znajduje się ono w preambule pp15 oraz w Art. 6, ust. 7.

Skuteczna redukcja emisji jest możliwa bez nakładania cen na emisję CO2 np. poprzez realizacje określonego programu inwestycyjnego i ma ona wówczas znacznie mniejsze negatywne skutki gospodarcze i społeczne.

Dokonywanie redukcji emisji przez nakładanie cen CO2 w systemach podobnych do EU ETS podwyższa ceny podstawowych produktów, kreuje ogromny rynek spekulacyjny na uprawnienia emisyjne i zagraża przede wszystkim najuboższym krajom.

Po wprowadzeniu systemu handlu emisjami EU ETS uprawnienie emisyjne było definiowane jako towar. Obecnie wprowadzane są regulacje unijne dotyczące handlu uprawnieniami emisyjnymi. Uprawnienie definiowane jest jako instrument finansowy, a prawo do handlowania mają posiadać jedynie podmioty, które spełniają cały szereg wymagań, specyficznych dla instytucji finansowych. Prowadzi to do sytuacji, w której produkcja energii będzie w ogromnym stopniu zależna od operacji dokonywanych na instrumentach finansowych, jakimi stały się uprawnienia emisyjne. Efektem będzie rosnące uzależnienie funkcjonowania realnej gospodarki od instrumentów i instytucji finansowych. Są to działania całkowicie sprzeczne z wnioskami, jakie były formułowane po kryzysie 2008 roku w celu zapobieżenia podobnym zagrożeniom w przyszłości.

Bezterminowy charakter porozumienia klimatycznego

Protokół z Kioto określał okres obowiązywania zobowiązań redukcyjnych na lata 2008 - 2012. Projekt Porozumienia Paryskiego nie określa okresu do jakiego ma obowiązywać.

Brak jasno określonych zobowiązań oraz okresu obowiązywania uniemożliwia dokonanie oceny skutków takiej umowy. Wskazuje na dążenie do tego, by globalne porozumienia obejmujące wiążące zobowiązania zastąpić celami długoterminowymi oraz mechanizmami wymuszania działań redukcyjnych poprzez nowe instytucje i procedury.

Skutków takiego podejścia doświadczyliśmy uczestnicząc w procesie wdrażania polityki klimatycznej, który rozpoczął się od wdrożenia systemu EU ETS w roku 2005 (co miało wspierać wypełnienie zobowiązań protokołu z Kyoto) by po 10 latach doprowadzić do wdrożenia polityki dekarbonizacji z celami minimum 80% redukcji emisji do 2050 roku.

Nowe instytucje oraz sankcje za niedotrzymanie zobowiązań

Projekt porozumienia przewiduje tworzenie nowych organów, w tym takich, które mają się zająć rozliczaniem krajów rozwiniętych z realizacji zobowiązań, a także określaniem możliwych do zastosowania kar. W Art. 11 w ramach organu kontrolno implementacyjnego wymieniany jest m.in. oddział wymuszający (enforcement branch ), którego zadaniem będzie rozliczanie krajów rozwiniętych oraz opracowanie wykazu konsekwencji, które będą mogły być stosowane. Organ ma też mieć uprawnienie do tego, by krajom nie spełniającym zobowiązań zalecać podjęcie określonych działań.

W Art. 11 ust 7 (Option II) pojawia się też propozycja ustanowienia Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości Klimatu (International Tribunal of Climate Justice). Również ten trybunał ma mieć prawo określania konsekwencji za niewywiązywanie się z zobowiązań.

Mechanizmy zaostrzania zobowiązań

W przypadku krajów rozwiniętych zobowiązania mają mieć charakter bezwzględny (por Art. 3 ust 3 Option 2, pkt 3.3 ter), odzwierciedlać możliwie największe ambicje (Art. 3, ust 3, Option 4, pkt 3.3 bis.alt) i być coraz ambitniejsze z czasem.

Zobowiązania krajów rozwijających się mają być bardziej elastyczne i uzależnione od uzyskania wsparcia (por. Art. 3, Wariant 2, pkt 3.3 bis) ale i one mają się stopniowo przekształcać w zobowiązania o charakterze bezwzględnych redukcji emisji.

W Art. 3 ust 12 (strategie długoterminowe) zapisano wymów opracowywania długoterminowych strategii rozwoju niskoemisyjnego, przy czym kraje rozwinięte mają formułować strategie rozwoju niskoemisyjnego z ramami czasowymi dla zerowej emisji.

Przewiduje się okresowa aktualizacje krajowych wkładów redukcyjnych proponując cykl pięcioletni. Te wszystkie postanowienia mogą być źródłem wymuszeń przy kolejnych uzgodnieniach krajowych wkładów (zobowiązań), ograniczając swobodę poszczególnych państw, w tym Polski do formułowania zobowiązań możliwych do przyjęcia ze względu na możliwości danego kraju.

3. Co z treści projektu umowy paryskiej wynika dla Polski?

Z perspektywy Polski szczególnie istotne są dwie kwestie:
1) Niekorzystna pozycja Polski na starcie porozumienia
2) Niepokojące perspektywy długoterminowe.

Niekorzystna pozycja Polski

Niekorzystna pozycja Polski wynika przede wszystkim z utrzymania istoty podziału na kraje rozwinięte i rozwijające się, co prowadzi do dwóch poważnych implikacji:
1) Włączenia Polski do grona krajów finansujących politykę klimatyczną w krajach rozwijających się.
2) Wyższego poziomu wymagań redukcyjnych wobec Polski, niż wobec dużej grupy krajów nie zaliczonych do krajów rozwiniętych.

W ramach Protokołu z Kioto Polska wynegocjowała dwa ważne warunki włączenia się w globalne działania: (i) rok bazowy 1988 dla ustanawiania celów redukcji emisji, (ii) status kraju o transformującej się gospodarce, wyłączający nasz kraj z finansowania redukcji emisji w krajach rozwijających się. Projekt umowy paryskiej stwarza poważne zagrożenie utraty obu wymienionych zdobyczy negocjacyjnych.

Polska obecnie jest nadal znacznie biedniejsza niż rozwinięte kraje Zachodu, jest także biedniejsza od wielu krajów zaliczanych w Konwencji Klimatycznej do krajów rozwijających się. Nie ma wiec realnych podstaw byśmy mieli stać się płatnikiem na rzecz krajów rozwijających się.

Akceptacja umowy paryskiej będzie też oznaczała zgodę na politykę unijną w zakresie redukcji emisji, w ramach której Polska jest traktowana tak samo jak inne kraje, tracąc prawo do zróżnicowania roku odniesienia. O porównywalnych wysiłkach można byłoby mówić, gdyby Polska realizowała cel 40% w stosunku do roku 1988 a bogate kraje UE - 40% w stosunku do roku 1990.

Zagrożenia długoterminowe

Treść projektu wyraża nową koncepcję podejścia do organizacji globalnego procesu ochrony klimatu. Dąży do tego by podpisać umowę w oparciu o dobrowolnie deklarowane zobowiązania, wdrażając jednak w zamian mechanizmy i instytucje, które stosując kombinację kija i marchewki wymuszą na wszystkich krajach wdrożenie działań i mechanizmów podobnych do tych, które są obecnie realizowane w UE.

Globalne działania mają opierać się na wiążących długofalowych celach redukcyjnych, stopniowym, regularnym zacieśnianiu i ujednolicaniu zobowiązań krajowych oraz wprowadzeniu w skali globalnej powszechnych mechanizmów ustanawiających cenę na emisję CO2 np. poprzez globalny system handlu emisjami (Global ETS).

4. Wnioski dotyczące stanowiska Polski

Obecne elastyczne podejście do redukcji emisji stosowane w Konwencji Klimatycznej, oparte na zadeklarowanych wkładach krajowych (INDC) jest z perspektywy Polski atrakcyjne. Problem jednak polega na tym, że uczestnicząc w unijnej polityce klimatycznej nie możemy z tego podejścia skorzystać.

Analiza projektu umowy klimatycznej wykazała szereg poważnych zagrożeń, które mogą dotknąć Polskę w wyniku podpisania nowej umowy klimatycznej. Zagrożenia te wynikają z utraty samodzielności w negocjowaniu i realizacji polityki klimatycznej, ale także związane są z projektowanym nowym sposobem organizacji globalnych działań na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych.

Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności poniżej sformułowano wnioski wskazujące stanowisko jakie powinna przyjąć Polska w czasie konferencji paryskiej.

Polska nie może zaakceptować umowy klimatycznej w której:

1) Zostaniemy zaliczeni do krajów rozwiniętych o wyższych wymaganiach odnośnie redukcji CO2 oraz obowiązku finansowania polityki klimatycznej w krajach rozwijających się (będzie to utrata statusu jaki uzyskaliśmy w Protokole z Kioto).
2) Nie uzyskamy możliwości zachowania roku 1988 jako roku bazowego do naszych zobowiązań.
3) Nie uzyskamy możliwości samodzielnego decydowania o sposobie realizacji zobowiązań redukcyjnych.

Polska powinna zdecydowanie przeciwdziałać temu, by umowa klimatyczna zawierała zapisy:
1) Popierające wprowadzenie cen CO2.
2) Powołujące w ramach Konwencji Klimatycznej nowe instytucje o dużych uprawnieniach (np. wymieniony w projekcie umowy Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości Klimatu.
3) Powołujące nowe mechanizmy, które miałyby uprawnienia do wyznaczania z czasem zobowiązań klimatycznych dla poszczególnych krajów).

Polska powinna usilnie dążyć do:
1) Zachowania swoich wcześniejszych zdobyczy negocjacyjnych (rok bazowy, zwolnienie z finansowania krajów rozwijających się)
2) Uwzględnienia w działaniach klimatycznych nie tyko redukcji emisji ale także pochłaniania CO2 oraz odpowiedniej gospodarki gruntowej.
3) Usunięcia zapisów popierających wprowadzenia cen CO2 i innych gazów cieplarnianych.
4) Ograniczenia okresu obowiązywania nowej umowy.
5) Zachowania dobrowolnego charakteru zobowiązań redukcyjnych.
6) Zwiększenie nacisku na rozwój technologii niskoemisyjnych oraz ich transfer do krajów rozwijających się (redukcja emisji napędzana przez technologie).
7) Zachowania prawa do decydowania przez Polskę o podejmowanych zobowiązaniach redukcyjnych oraz o sposobie ich realizacji.

Ten ostatni punkt wymaga uzyskania przez Polskę prawa do samodzielnego realizowania polityki klimatycznej w ramach UE. Podpisanie przez Polskę nowego porozumienia klimatycznego będzie równocześnie akceptacją polityki UE, która jest sprzeczna z wyżej wymienionym postulatem. Może się więc okazać, że odmowa podpisu pod nową umową klimatyczną stanie się jedynym możliwym środkiem nacisku na UE, skłaniającym do zmiany dotychczasowego podejścia wobec Polski.

Równocześnie Polska może i powinna prezentować koncepcję pozytywną popierającą dobrowolne zobowiązania, aktywną współpracę nad rozwojem nowych technologii oraz integrację redukcji emisji i pochłaniania CO2 - poprzez odpowiednią gospodarkę leśną i gruntową. Dla wykazania skuteczności takiej polityki rząd Polski może zadeklarować podjęcie przez Polskę określonych dobrowolnych zobowiązań redukcyjnych, uwzględniających także pochłanianie dwutlenku węgla.